Manuela Galetto – Ricercatrice di Sociologia del Lavoro e di Relazioni Industriali all’Università di Firenze
La trattativa
Il 12 giugno 2003 è stata firmata l’ipotesi di rinnovo del CCNL del comparto degli enti pubblici non economici. Nella stessa sera è stato definitivamente siglato anche il contratto dei ministeriali, inserendosi, insieme alla scuola, nella tornata contrattuale 2002-2005.
Il clima in cui si sono svolte le trattative va osservato in un’ottica complessiva dell’intero settore pubblico. Le grandi mobilitazioni degli ultimi due mesi, infatti, hanno visto non solo le tre maggiori confederazioni sindacali unite secondo una logica tradizionale di contrapposizione unitaria degli interessi, ma insieme hanno manifestato anche i vari comparti del pubblico impiego, i cui rinnovi contrattuali stanno subendo ritardi di oltre un anno.
Nel valutare la difficoltà della trattativa si può considerare, oltre all’intensità di eventuali conflitti intervenuti durante la contrattazione, la durata della stessa.
Il comparto degli enti pubblici non economici, che impiega circa 62.000 dipendenti nei vari enti previdenziali Inps, Inail, Inpdap, Ipost, ecc., ordini professionali, Enti Parco e ACI, con le rispettive strutture provinciali, ha concentrato le trattative di rinnovo in circa un mese, con un’iniziale contrapposizione tra Aran e rappresentanti sindacali basata principalmente sulla disponibilità economica destinata agli aumenti. A questo proposito va ricordato che dalla firma del protocollo Governo – Sindacati del febbraio 2002 – sui cui parametri si basano i rinnovi dei contratti – sino alla firma dell’ipotesi di rinnovo del parastato è trascorso più di un anno. Periodo che ha comportato successivi aggiustamenti e conseguenti scontri.
Compiutasi, dopo la riforma, la fase di trasformazione degli istituti regolati da disposizioni pubblicistiche in norme pattizie, l’andamento dei rinnovi sembra essere quello di mantenere e aggiornare il quadro normativo di riferimento. Tuttavia, questa seconda operazione d’aggiustamento non è meno semplice della prima. Si tratta di cogliere le necessità emerse negli anni di applicazione e adattarle al meglio ai nuovi strumenti contrattuali. Non mancano, infatti, nel rinnovo del contratto del parastato, elementi di novità, in parte anticipati dall’apertura della stagione contrattuale dal rinnovo del CCNL dei ministeriali.
L’ipotesi di contratto
Analizzando schematicamente i principali punti d’approdo del negoziato, vediamo che, per quanto riguarda le disposizioni generali, esse rappresentano un preliminare fondamentale ma semplicemente tecnico: specifica, infatti, i destinatari del contratto e dispone durata, decorrenza, tempi e procedure di applicazione dello stesso.
Relazioni sindacali
Si passa quindi alla parte normativa che apre con le relazioni sindacali (Titolo II).
La contrattazione integrativa rimane un ambito privilegiato d’attenzione. Ne vengono sostanzialmente riconfermati i tempi e le procedure, sostituendo l’art.5 del CCNL del 16 febbraio 1999 con il nuovo art.4. Gli enti hanno 30 giorni per costituire la delegazione parte pubblica, a partire dalla data di stipulazione del CCNL e il negoziato si apre con la convocazione della delegazione sindacale entro 30 giorni dalla presentazione delle piattaforme.
Compatibilità dei costi e vincoli di bilancio sono gestiti a livello decentrato dagli enti. L’ipotesi di contratto, correlata di una relazione illustrativa tecnico – finanziaria, viene vagliata dall’organismo tecnico competente e successivamente, risolte eventuali modifiche, viene sottoscritta dagli enti. Quindi, entro cinque giorni, trasmessa all’Aran.
Elemento che conferma la volontà di rafforzamento della contrattazione nei posti di lavoro, è l’assegnazione di una quota non inferiore al 10% del fondo nazionale da destinare obbligatoriamente alla negoziazione decentrata, legato alla produttività collettiva e al finanziamento di progetti e piani specifici.
Nell’ampliare la normativa esistente, in particolare con riferimento al precedente CCNL del 16 febbraio 1999, vi è un’attenzione aggiuntiva al lavoro atipico. Ai compiti dei rappresentanti locali, infatti, si aggiunge “l’individuazione delle posizioni organizzative eventualmente incompatibili con una prestazione di lavoro a tempo parziale”. Mentre in tema di disciplina dell’informazione è ampliato il contenuto di una materia delicata quale le ricadute occupazionali di possibili processi di esternalizzazione che interesseranno l’ente. Per quanto riguarda le forme di partecipazione, c’è il rinvio al CCNL del 1999, dove la materia è ampiamente trattata.
Tuttavia vi è una novità particolarmente rilevante dal punto di vista della partecipazione che è l’istituzione di un comitato paritetico sul fenomeno del mobbing, in linea con le raccomandazioni della Commissione Europea (si ricordano in particolare la raccomandazione della Commissione del 27/11/1991 n. 92/131/CEE – che prevede l’adozione di un codice di condotta relativo alle molestie sessuali sui luoghi di lavoro – e una risoluzione del Parlamento europeo del 20 settembre 2001 in cui si ribadisce la necessità di avviare adeguate e opportune iniziative per contrastare la diffusione di situazioni di mobbing).
All’art.8, dedicato interamente al mobbing, il fenomeno viene anzitutto definito (comma 1): esso rappresenta “una forma di violenza morale o psichica in occasione di lavoro, attuato dal datore di lavoro o da altri dipendenti nei confronti di un lavoratore. Si caratterizza per una serie di atti, atteggiamenti o comportamenti, diversi e ripetuti nel tempo in modo sistematico e abituale, aventi connotazioni aggressive, denigratorie e vessatorie tali da comportare un degrado delle condizioni di lavoro, idoneo a compromettere la salute o la professionalità o la dignità del lavoratore stesso nell’ambito dell’ufficio di appartenenza o, addirittura, tale da escluderlo dal contesto lavorativo di riferimento”.
Fatto di grande interesse è che viene predisposta l’istituzione di un comitato paritetico il cui scopo è quello di sensibilizzare i lavoratori e prevenire un fenomeno di rilevanza, se vogliamo, politica e sociale, favorendo, come si legge nel testo, “una cultura organizzativa che comporti una maggiore consapevolezza della gravità del fenomeno e delle sue conseguenze individuali e sociali”.
Tra gli obiettivi del comitato vi è anche quello di “favorire la coesione e la solidarietà interna dei dipendenti, attraverso una più specifica conoscenza dei ruoli e delle dinamiche interpersonali all’interno degli uffici, anche al fine di incentivare il recupero della motivazione e dell’affezione all’ambiente lavorativo da parte del personale”.
La composizione del Comitato paritetico contro il fenomeno del mobbing è descritta al comma 6 dell’art.8 – un rappresentante per ciascuna organizzazione e, in numero uguale, rappresentanti dell’ente; ne fa parte anche un rappresentante del comitato per le pari opportunità, appositamente designato, per garantire raccordo tra le attività dei due organismi – .Il comitato ha 60 giorni di tempo dall’entrata in vigore del contratto per costituirsi.
I membri del comitato avranno il compito di predisporre una raccolta dati, quantitativa e qualitativa, sul fenomeno del mobbing, di individuarne le possibili cause, formulare proposte di azioni positive e infine definire codici di condotta.
Le proposte presentate agli enti daranno il via ai conseguenti adempimenti tra cui sono previste la costituzione e il funzionamento di sportelli d’ascolto, l’istituzione della figura del consigliere/consigliera di fiducia, altro elemento d’innovazione, e , come già sottolineato, la definizione di codici.
All’accordo è quindi allegato uno schema – tipo di codice di condotta da adottare nella lotta contro le molestie sessuali. Strumento che permetterà al neoistituito comitato di avere un quadro di riferimento utile per le misure da intraprendere e i principi sui quali basarsi.
Quello del mobbing rappresenta un terreno ancora poco praticato, ma è di grande importanza la sua introduzione nella contrattazione nazionale e locale e, eventualmente in accordi tra le parti sociali, poiché queste possono diventare preziose fonti di diritto. Gran parte delle sentenze prodotte fino ad oggi sul mobbing riguardano condotte sanzionabili che sono state ricondotte a fattispecie già tipizzate dalle norme generali o, addirittura, dalle leggi sulla sicurezza.
Definire e prevenire il problema diventa un passo fondamentale, quindi, non solo per il miglioramento della qualità del contesto lavorativo.
Prerogative e diritti sindacali
Per quanto riguarda la parte sulle prerogative e i diritti sindacali, troviamo rinvii alle predisposizioni esistenti.
Sistema di classificazione del personale
Nella parte dedicata alla classificazione del personale, si richiamano i principi della riforma di armonizzazione con il settore privato, confermando il processo di valorizzazione professionale dei lavoratori e delle posizioni di particolare responsabilità.
E sono proprio gli strumenti contrattuali offerti dalla riforma a favorire un’evoluzione dinamica del sistema classificatorio. Anche a questo proposito, infatti, è istituita una commissione paritetica (Aran – Confederazioni e Organizzazioni sindacali firmatarie) per il sistema di classificazione, con il compito di monitorare e valutare l’esperienza della prima fase di attuazione del nuovo sistema classificatorio. La commissione ha mansioni soprattutto propositive di semplificazione e miglioramento da realizzare in sedi negoziali.
La verifica del sistema classificatorio in vigore passerà attraverso le seguenti fasi:
1. analizzare una possibile riduzione delle posizioni dalle quali si accede dall’esterno – elemento che intende valorizzare e accrescere le professionalità interne
2. individuare aree posizioni interne esclusivamente economiche e tracciarne percorsi di sviluppo professionale
3. ricomporre i processi lavorativi con una nuova declaratoria di area, e indicare quindi le norme transitorie necessarie per il passaggio all’eventuale nuovo sistema
4. considerare i possibili effetti di tali cambiamenti sulla dotazione organica
5. infine si tratta di correlare i nuovi sistemi di valutazione al nuovo modello classificatorio che verrà valutato e adottato. Per quanto riguarda la parte sindacale della commissione, eventuali decisioni saranno adottate sulla base della rappresentatività delle organizzazioni
Uno strumento trasversale alle varie fasi è la formazione continua, riconosciuto come elemento chiave nell’accrescimento e aggiornamento del personale.
Rapporto di lavoro
Nel regolare la disciplina della Formazione e Aggiornamento professionale (che nel precedente CCNL del febbraio 1999 era compresa tra gli “istituti di peculiare interesse”) viene incoraggiata l’introduzione e la sperimentazione anche di strumenti nuovi, quali la formazione a distanza, o mista aula e a distanza, o sul posto di lavoro. Oltre ai contenuti specifici legati all’attività svolta sono valorizzate anche competenze trasversali (lingue straniere, competenze informatiche, sistemi organizzativi).
La formazione continua è stato un tema che ha ampiamente investito il settore pubblico, in particolare dal momento in cui la riforma del settore ha introdotto elementi di valutazione e valorizzazione del personale, in un’ottica di miglioramento della qualità dei servizi erogati in prospettiva di un continuo avvicinamento al settore privato.
Alla commissione bilaterale di ciascun ente è demandato il compito di indagare circa i bisogni formativi, formulare le relative proposte e monitorare la fase di attuazione.
Norme disciplinari – aggiornamento
Significativa importanza riveste la tematica delle norme disciplinari, che rivisita quella esistente con una maggiore articolazione.
Nel contratto è ampliata sia la lista delle infrazioni che delle sanzioni: nel primo caso con l’aggiunta di molestie sessuali e situazioni di mobbing; mentre nel caso delle sanzioni il quadro regola ulteriormente le sospensioni dal lavoro. I tipi di sospensione sono due: il primo fino a 10 giorni; il secondo, invece, prevede una sospensione che va da 11 giorni a un massimo di 6 mesi. In entrambi i casi i primi 10 giorni non prevedono alcuna retribuzione; nel secondo caso però, a partire dall’undicesimo giorno è corrisposto il 50% della retribuzione base mensile e gli eventuali assegni del nucleo familiare. Seguono poi, in ordine di gravità, le indicazioni dei casi in cui si procede al licenziamento rispettivamente con e senza preavviso.
Da questa articolazione delle sanzioni, deriva la necessità di rinnovare la graduazione delle infrazioni dei lavoratori.
Un intero articolo del contratto (art.17) è dedicato poi alla regolamentazione del rapporto tra procedimento disciplinare e l’eventuale inoltro al procedimento penale, rapporto che andava armonizzato con la legislazione vigente, pur restando sostanzialmente simili i casi di sospensione, di durata e del trattamento economico relativo.
Tra gli allegati del contratto, insieme al codice di condotta contro le molestie sessuali, si trova il nuovo codice di comportamento così come definito dal Dipartimento della Funzione Pubblica, che, ai sensi dell’art.54 del D.Lgs. 165/2001, deve essere allegato ai contratti collettivi.
Conciliazione e arbitrato
In materia di conciliazione e arbitrato vengono consolidate le predisposizioni esistenti con delle norme di rinvio.
Trattamento economico
Per quanto riguarda la parte economica, si rilevano vari cambiamenti con la trasformazione di alcuni elementi da variabili a fissi e che, insieme agli aumenti salariali, consentono quella crescita delle retribuzione media complessiva del 5,66%, secondo quanto concordato nel già citato accordo Governo – Sindacati del febbraio 2002.
Gli elementi retributivi fondamentali del rinnovo possono essere sintetizzati nei seguenti tre punti:
· Aumento € 128 – L’aumento medio complessivo a regime che caratterizza il biennio economico 2002-2003 è di € 128 per tredici mensilità, come si ricostruisce da una nota dell’Aran. Sono previste due tranches di aumento stipendiale al 1° Gennaio 2002 e al 1° Gennaio 2003
· Indennità di ente (art. 26) – Elemento di novità è l’istituzione dell’indennità di ente, corrisposta in 12 mensilità. E’ stata giudicata positivamente dalle organizzazioni sindacali per il suo “carattere di generalità e natura fissa e ricorrente”. Rappresenta, cioè, una cifra consolidata. L’indennità di ente è finanziata in gran parte con risorse precedentemente erogate sotto altra forma e in quota residuale e riassorbe le anticipazioni mensili della produttività
· IIS inglobato nel salario tabellare – E’ stata razionalizzata la busta paga con il conglobamento della indennità integrativa speciale (fino al 70% del suo valore) nella voce stipendio. Il costo di questa operazione (circa 12 euro mensili), permetterà di avere un’indennità di fine servizio più elevata a chi andrà in pensione dal 1° gennaio 2003 in poi.
Disposizioni finali
Le disposizioni finali del contratto riguardano l’ACI (in particolare la disciplina del trattamento economico accessorio del personale ACI che svolge la propria attività presso un Automobile Club federato, dove si farà riferimento al contratto integrativo ACI) e la disciplina di raccordo per il passaggio dell’AGEA (Agenzie per le erogazioni in agricoltura) al comparto degli enti pubblici non economici, stabilito nell’accordo del CCNQ del 18 dicembre 2002.
In chiusura del contratto sono riportate le varie note e dichiarazioni a verbale, tra cui la più severa è forse quella delle R. d. B. che non hanno firmato l’ipotesi di contratto, riservandosi di consultare i propri organismi statutari e la propria base. La posizione dell’organizzazione sindacale è critica, in particolare, per la carenza della parte normativa rispetto a quella economica.
Al documento sono allegati due schemi – tipo di codice di condotta: il primo riguardante il tema introdotto in allineamento alle direttive europee sulla prevenzione del mobbing; e il secondo relativo al codice di condotta dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Riassumendo, si può dire che i punti salienti dell’ipotesi di rinnovo sono:
· ulteriori passi in direzione di un rafforzamento della contrattazione integrativa, a cui è demandata la gestione di gran parte degli istituti che riguardano il rapporto di lavoro (formazione e sviluppo professionale, incentivi economici, ecc.). Anche l’istituzione di comitati ed enti paritetici rientra in un’ottica di moderna idea di relazioni con il personale sempre più articolata a livello decentrato. Forse anche in vista di un progressivo trasferimento delle competenze alle Regioni, la cui attuazione continua a suscitare non pochi dubbi.
· la presenza sempre più forte nella contrattazione nazionale (il contratto del parastato ne è un esempio) di una combinazione di due tendenze: da una parte il livello europeo transnazionale interviene nei temi da affrontare, dall’altra la gestione di quei temi è affidata al livello decentrato di contrattazione
· consolidamenti di porzioni del salario in cifre stabili e fisse, accolti positivamente dalle parti, rappresentando una caratteristica fissa dei salari
· il contratto collettivo nazionale si conferma uno strumento importante di regolazione delle condizioni del e nel mercato del lavoro. L’istituzione di comitati paritetici per la formazione, o commissioni per la prevenzione del fenomeno del mobbing, rappresenta una responsabilizzazione delle parti nell’accrescere l’integrità nel luogo di lavoro. Fondamentale è poi il ruolo giocato dai comitati a livello di ente nel caso del sistema classificatorio del personale.
Allo stesso tempo, posizioni critiche nei confronti del contratto rilevano mancanze relative a questioni come, ad esempio, gli schemi pensionistici complementari che come si evince dalle conclusive dichiarazioni a verbale, sono sentiti invece come piuttosto urgenti
Una volta firmata l’ipotesi di contratto, l’iter per l’entrata in vigore comincia con il parere, auspicabilmente favorevole, del Comitato di settore sulla congruità con l’atto di indirizzo. Quindi spetta alla Corte dei Conti certificarne i costi ed esprimersi in proposito in 15 giorni. Conclusa la procedura si passa alla firma definitiva del contratto che entra quindi in vigore dal giorno successivo alla sua stipulazione.
Il ritmo dei primi tre rinnovi di contratto del pubblico impiego – Ministeri, scuola ed enti pubblici non economici- potrebbe dare un impulso positivo all’attività negoziale che determinerà i rinnovi degli altri comparti, sanità, agenzie fiscali, aziende autonome, PCM, Regioni e autonomie locali, ricerca, università e istituti di alta formazione.
In conclusione, questo rinnovo contrattuale sembra confermare un modello di contrattazione collettiva del settore pubblico che potremmo definire a “innovazione limitata”. Limitata, si intende, relativamente a particolari temi sui quali è più facile costruire un gioco a somma positiva.
Il documento analizzato, in linea con altri rinnovi del settore (si veda ad esempio il comparto Ministeri), testimonia una duplice tendenza, in corso anche in altri comparti del pubblico impiego. Da un lato, si intravedono delle importanti aperture verso alcune questioni, tradizionalmente trascurate in settori, come questo, ‘esclusi dalla competizione’. Come descritto nell’analisi, con questo rinnovo si sono introdotti comitati per affrontare il problema del mobbing, commissioni per la riorganizzazione del sistema classificatorio del personale, strumenti di valorizzazione della formazione continua, e così via, ed è ipotizzabile che questi temi acquisiranno in futuro uno spazio sempre maggiore, in ragione dei processi di riorganizzazione che inevitabilmente investiranno anche il pubblico impiego.
Dall’altro lato, però, anche in questo settore sembrano essere colte soltanto parzialmente le sfide della flessibilità e di una conseguente riorganizzazione del rapporto di lavoro fortemente legata all’efficienza della prestazione, che tenga conto di competitività, flessibilità di orari, specializzazioni professionali, ecc. Si è infatti visto che le posizioni delle parti –e la contrattazione – sono vicine a un modello tradizionale proprio del settore pubblico che, come definito sopra, si caratterizza per un’innovazione soltanto parziale.
E’ anche da sottolineare che, a differenza di quanto accade in altri settori dell’economia (soprattutto nel privato), le organizzazioni sindacali mantengono una posizione fortemente unitaria nelle trattative di rinnovo del pubblico impiego. Allo stesso tempo, il minore impatto che le recenti trasformazioni del mondo del lavoro hanno avuto sul settore pubblico, ha scongiurato occasioni di rottura che hanno invece caratterizzato momenti difficili delle relazioni industriali dell’ultimo periodo.
